“十三五”以来，我国石油行业发展取得了显著成效。但是石油行业还存在众多有待解决和优化的问题。新的形势下，尤其是2020年以来，全球新冠疫情和地缘政治影响下，世界石油市场经历了前所未有的剧烈波动。在“十四五”时期，我国石油行业亟待通过加大各领域投资，增强国内资源保障能力，提高石油安全机制运行的韧性。与此同时，国内市场化石油体制框架初步建立，尽快完善和设计配套保障机制，构建制度化的监管体系是石油体制转型的关键。

“十四五”时期石油行业面临的形势

随着美国逐渐成为世界石油市场重要一极，国际能源格局进入了新的磨合和调整期。不确定性将成为各国石油行业发展不得不予以重视的重要变量。新冠疫情全球暴发后，随着世界主要经济体经济衰退，石油需求陷入低迷、产油国经济下滑、石油价格剧烈波动，石油行业可能会在长期低迷的状态下，不断增加风险性和不确定性。从国内形势来看，石油行业进入全面深化改革的关键期，在较短时间内完成石油体制转型对我国石油行业高质量发展至关重要。

（一）外部政治环境不确定性

美国能源独立后，对世界油气市场影响力不断增强，改写世界能源地缘政治格局。当前美国已成为世界石油供应的重要一方，而且不断挤压欧佩克和俄罗斯市场份额，对传统主要产油国带来巨大挑战，对世界石油市场带来诸多不确定性。尤其是2020上半年，新冠疫情背景下，沙特、俄罗斯、美国三大石油产油国之间的博弈，引起国际石油价格剧烈波动对石油市场带来冲击，也对中国如何应对新的石油地缘政治形势提出了挑战。与此同时，中美贸易摩擦虽然有所缓和但并非结束，未来仍存变数，我国石油进口、运输、海外油气合作也面临潜在风险。

能源地缘政治新变化与中美长期的贸易摩擦带来的不确定性，对于中国石油安全战略选择以及石油体制安排具有重要影响。外部政治环境的不确定性并不意味着石油安全只能由行政执行力强的国家石油公司主导。实践证明，这一机制运行成本较高。应对外部不确定性有效的方式是，在选择发挥市场机制效率优先的石油安全保障机制的同时，政府应在安全事务领域积极发挥作用，保障供给可靠性。比如，构建有效率的战略石油储备体系；加快能源体制革命推动能源系统低碳转型提高能源自给率；加速构建符合中国市场预期的油气进口与交易机制；积极参与国际能源市场治理提高在石油市场的话语权。

（二）新冠疫情后全球经济下滑

新冠疫情全球暴发以来，对全球经济产生了巨大冲击。全球疫情暴发初期，欧洲和北美的股市出现剧烈动荡。美国三大股指发生了四次熔断，跌幅近30%。VIX恐慌指数从40上升到400。美国1季度GDP环比增速萎缩—4.8%，创2008年之后最大跌幅。世行、IMF以及国际大投行对世界经济前景给出了悲观的估计。从当前世界经济表现来看，新冠疫情对经济冲击产生的负面影响已经开始显现。国际进出口贸易下降，全球产业链出现断裂。受疫情直接影响的地区，工厂关闭，供给中断，生产活动暂停。世界各国之间的投资受到不同程度影响，全球需求和供应在短时期内同时下降。此次疫情是否会触发“灰犀牛”式的系统性风险，最终演变为持续的世界性经济萧条，国际主要机构的观点非常悲观。目前全球疫情形势很复杂，全球累计确诊超过1500万，单日新增确诊以20—30万例的数量持续增加，很难判断拐点，几乎所有国家都面临新冠疫情的挑战。疫情最严重的美国、巴西、印度等都是世界主要经济大国。

在疫情冲击下，石油市场受到严重冲击。原油需求断崖式下跌，石油价格跌至历史罕见的负价格。IEA、OPEC及EIA三大国际能源机构大幅下调了2020年的全球石油需求增长预期。如果全球新冠疫情形势得不到根本控制，经济持续低迷，世界石油工业将进入产业萧条期。一是受需求侧影响，长期低油价将导致世界大量石油项目被迫停产。二是投资下降。目前已有诸多国际石油公司宣布削减20%—35%的2020年的投资计划。三是需求端低迷将使得炼油行业长期形成的产能过剩矛盾更加突出，行业将面临大规模结构调整压力。四是对经济严重依赖石油收入的产油大国造成严重的财政压力，最终会给国际石油市场带来不确定性。

（三）数字技术与石油工业融合

新一代信息技术对石油行业的渗透与融合正在引领油气生产领域的技术创新，推动石油行业变革。以数字化为特征的新技术将会给石油产业链带来变革。数字技术的大规模应用，能够让油气生产成本减少10%—20%，让全球油气技术可采储量提高5%（IEA，2018）。与此同时，随着常规石油产量的下降，在页岩油、超深水油气等非常规油气领域，数字化技术具有非常大的应用空间。

当前，数字化转型已经成为世界各大石油公司改进效率，提升企业核心竞争力，争夺石油市场的战略举措。（李玲，2020）雪佛龙、壳牌、斯伦贝谢和中石油等都开始了数据中心整合及专业云平台建设，实现软硬件资源集中管理，建立勘探开发云平台，探索新型企业混合云建设模式，以降低油公司信息化建设和运维成本，增强核心竞争力，加快油公司的数字化转型。2018年，BP收购爱尔兰物联网专业公司Ubiworx，构建更多互联、智能、高效和可持续的能源系统。2018年中石油推出“梦想云”平台，到2025年实现上游业务全面数字化。2019年，埃克森美孚通过微软公司的“数据湖”平台改善上游生产活动，并计划每年投入约10亿美元用于机器学习的研究。此外，还通过一个可监控数百万个传感器数据的人工智能程序管控旗下分散在全球的炼油厂和化工厂，旨在监测石油流量等重要数据和信息。

此外，石油行业的数字化转型不仅引领了传统生产领域技术革新，还推动数字化油服产业的发展壮大。华为、谷歌等科技公司也在拓展油气领域业务，同传统大型石油公司开展数字化合作。未来有可能会通过强大的数字平台重新整合石油工业价值链。

（四）体制改革进入关键时期

2017年7月，中共中央、国务院发布的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，标志着油气领域进入全面深化改革阶段。此后，在“管住中间、放开两头”的改革思路指导下，石油产业各环节，突破性的政策措施陆续出台，改革进程不断加快，形成了中游管网环节独立且公平开放，上下游投资主体有权自由进入的市场，在政策层面快速完成了石油市场组织架构的转型。这种组织架构是市场竞争的必要条件，但非充分条件。“十四五”时期，必须尽快构建稳定的改革推进的保障机制，从法律、政府监管层面确立以效率为导向的石油行业的市场架构，避免垄断企业凭借强大的在位优势向上下游延伸市场势力而导致改革停滞不前，甚至偏离既定目标。

“十四五”时期石油行业发展的重点任务

2020年以来，在全球新冠疫情和地缘政治博弈影响下，世界石油市场经历了前所未有的剧烈波动。增强国内资源保障能力，提高石油安全机制运行的韧性，将成为近期我国非常重要的石油安全政策目标之一。与此同时，国内市场化石油体制框架初步建立，尽快完善和设计配套保障机制，构建制度化的监管体系是石油体制转型的关键。

（一）构建坚强的石油安全保障体系

随着当前国际能源市场格局发生新变化，过高的对外依存度给我国经济发展带来了一定风险。这意味着对于我国来说，石油的战略属性在增强。时下，国际政治格局动荡，中美关系跌入低谷，新冠疫情对国际石油市场的冲击，必须构建更有效、有韧性的抗风险能力强的安全保障体系。

一是加大上游勘探开采领域投资，保证国内石油产量长期稳定在一定水平，夯实国内资源保障能力。重点对勘探开发领域核心技术进行攻关，尤其是提高老油田开发效率。努力提高采收率，提高储量动用率。

二是将能源技术，尤其是石油替代技术发展以及对前沿技术的掌握作为保障能源安全的一项核心内容。加强能源领域的技术创新，提升关键技术的自主化水平，力争在前沿性技术研发中取得突破。关注并重视向新的能源体系转变中出现的新的能源安全问题。

三是构建政府战略储备和企业商业储备相结合的石油战略储备体系。政府战略储备主要用于应对石油供给中断等极端情况下的风险。企业商业储备主要用于提高石油储备体系效率，降低储备成本。

四是加大对外合作力度，提高国际合作深度。尤其是在“一带一路”沿线，中国石油企业积极参与和“一带一路”国家在资源、技术、资本等领域的深度合作，推进油气管道及交通运输、基础设施建设，全面打通中国石油进口战略通道。

（二）加快推进石油全产业链市场化改革

2017年7月以来，石油行业市场化改革取得重大突破。产业链各环节石油国企的行政垄断地位逐步被废除，实现了体制转型的第一步。从改革成功的经验来看，从计划体制向市场体制转型成功的重要一条就是，必须约束长期以来形成垄断市场势力的既得利益者的市场行为，避免阻碍体制改革的进程。因此，“十四五”时期，在继续推进以提高效率为目标的市场化改革的同时，还必须构建更高层次的监管体系，约束既得利益者的行为，从而保证改革的公平公正。

一是上游环节，进一步完善上游市场，完善矿权市场化流转机制，盘活存量资源，提高矿权市场活跃度。落实2019年12月，《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》的政策文件精神，扩大油气探矿权竞争出让试点范围；研究出台油气探矿权、采矿权经济价值评估规范，建立第三方油气矿业权评估市场；建立矿业权转让二级市场，鼓励矿业权自由流转；建立油气采矿权退出机制。同时，加强油气矿业权竞争出让的政府监管、油气勘探开发活动的监管、制定油气勘探开采监管条例。

二是建立独立的管网运输体系。尽快完成石油企业管网资产的剥离，以“准许成本+合理收益”为原则制定管网的输配价格、合理回报率，以及市场准入等环节的配套制度。探索多种投资模式，鼓励多种市场主体投资诸如管道、LNG接收站、储气库等相关基础设施。成立专业管网监管机构，对管网进行分级监管。

三是建立有效竞争的油气流通市场。取消所有原油进口特许经营，全面放开原油进口权，国内炼化企业有权进行原油交易。取消成品油批发零售环节的所有限制。

（三）兼顾多方利益的财税制度

实践中，财税制度是实现石油收入再分配和代际分享的有效途径。构建符合我国国情的石油财税制度，要充分体现石油资源所有者与经营者之间的权益。既要对资源投资、开发具有激励，稳定开发企业合理的投资预期，也要保障资源所有者权益，提高国有资产投资回报。

一是改革石油税收体制。从石油资源属性出发，科学界定资源税费体系和水平。矿业使用费，即矿租，按土地面积定额收取。矿业权价款，即资源开发超额利润预付款，主要通过矿权市场竞争形成。权益金，即资源所有者收益分成，从资源开发利润中按照一定比例收取，比例通过矿业权竞争性出让时，由各市场主体竞争形成。可根据实际情况，由相关部门进行科学调整。

二是科学调整国有资本收益上缴财政比例。在石油国企改革顺利进行的基础上，同步调整国有企业收益上缴公共财政比例。

三是以石油资源所有权、所在地为依据，理顺中央与地方财权分配关系。油气税收制度应该兼顾中央与地方的利益。合理调整探矿权价款比例，建立矿权使用费、资源税、权益金符合各地实际的分成机制。

四是建立石油财富基金。在石油企业经营收入以一定比例收取，并成立或委托专业的投资公司，用于公共事业、社会福利。

（四）加强政府市场监管

建立一个政监分开、职能完善、分工明确、责权清晰的专业化监管体系。

一是政监分开，保持监管部门的相对独立性。政策制定部门负责制定石油行业的具体政策。监管机构加强专业性和独立性，对政策执行全过程进行监管。

二是明确各部门监管职责，建立各部门之间的监管协调机制。国家能源局、自然资源部、商务部、生态环境部、市场监管总局分别承担不同监管职能。例如，国家能源局具有独立监管权力，全权负责石油行业监管政策制定以及履行政策。自然资源部在上游环节具有维护公平开放的投资环境的职责。商务部对原油成品油的进出口环节进行监督。

三是重点加强对垄断企业的市场行为的监管，以及社会性监管。比如，对新独立的管网环节实施公平准入，无歧视开放，成立专家委员会负责输配价格的专业化监管；对上游矿业权出让和流转环节进行严格监管；对批发零售环节进行严格监管，维护公平市场环境。

文章来源：《中国发展观察》  如侵删